Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten – 'bezint eer ge begint'

Nu er vanuit de VS en NAVO grote druk op Nederland wordt uitgeoefend om een nieuwe trainingsmissie van ongeveer 50 politiemensen beschermd door 250 militairen naar Afghanistan te zenden, is het nuttig om een vrij recent rapport van de Adviesraad Internationale Veiligheid (AIV) op te halen.

Een samenvatting van dit advies Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten is te lezen via de site van de AIV. Hieronder staan extracten van het advies en de reactie van de regering daarop.

Cruciaal vind ik de afwijkende visie van de (toenmalige) regering t.a.v. een kern-evaluatie van de AIV:

"Complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten zijn vooral zo moeilijk vanwege de ingewikkelde dilemma’s die daarbij een rol spelen. Het kenmerk van dilemma’s is, dat keuzes tussen soms onverenigbare doelstellingen moeten worden gemaakt en dat aan dergelijke keuzes altijd onaangename gevolgen verbonden zijn. Het centrale dilemma in dit rapport betreft het onderscheid tussen de veelal hoge ambities bij crisisbeheersingsoperaties en anderzijds de praktijkervaringen, die juist tot terughoudendheid nopen. De wereld is niet maakbaar, voorbeelden daarvan zijn zelfs te zien in ons eigen, zeer ontwikkelde land. De gedachte dat een buitenlandse interventiemacht elders in minder ontwikkelde landen de maatschappij wel naar zijn beeld zou kunnen vormen, is een nog grotere illusie."

Hierop reageerde de regering met:

"De adviesraad meent dat bij complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten sprake is van ‘keuzes tussen soms onverenigbare doelstellingen’. 

Het centrale dilemma zou het onderscheid zijn tussen de ‘veelal hoge ambities bij crisisbeheersingsoperaties en anderzijds de praktijkervaringen, die juist tot terughoudendheid nopen’. 

De regering is zich terdege bewust van de grenzen aan de ambities bij crisisbeheersingsoperaties.

In artikel 100 brieven over de Nederlandse bijdragen in Afghanistan en elders in de wereld is regelmatig  uitdrukking gegeven aan het belang van realisme ten aanzien van de mate waarin de operaties volledige verwezenlijking van hun doelstellingen kunnen bewerkstelligen.Het pleidooi voor bescheidenheid en nuchterheid wordt door de regering dan ook verwelkomd. 

Toch kan de regering de conclusie dat sprake zou zijn van ‘onverenigbare’ doelstellingen niet onderschrijven. 

Het bereiken van samenhang in het nastreven van de inderdaad soms ver uiteen liggende doelstellingen van complexe crisisbeheersingsoperaties is een grote uitdaging, waarbij inderdaad de weerbarstige praktijk noopt tot realisme. Voor de regering is dit echter geen aanleiding voor terughoudendheid, maar juist voor extra inspanning om de lessen uit de praktijk ter harte te nemen in het streven naar meer en betere samenhang."

Nu het duidelijk is dat het huidige kabinet zal proberen de nieuwe trainingsmissie naar Afghanistan te bewerkstelligen, is het goed om dit essentiele aspect van ‘onverenigbare doelstellingen’ op de voorgrond te brengen en houden.

Zelf ben ik altijd fel tegen de heilloos contra-productieve Global War on Terror – waaronder de invasie van Irak en de ‘wederopbouw’-missie’ in Afghanistan – geweest. En ben ik nu erg beducht voor een ‘preventieve’ aanval op ‘nucleair bewapend’ Iran.

Het Westers ingrijpen in islamitische landen heeft tot nog toe geleid tot uitbreiding van islamisme in de wereld en radicalisering onder eigen moslims.

Redenen waarom ik grote bedenkingen heb tegen een nieuwe missie van Nederland in Afghanistan, hoezeer ik ook president Obama zou willen steunen, de NAVO in stand wil houden en de Afghaanse bevolking wil helpen. Het is een ambivalente houding, dat geef ik toe.

Mijn hoop is, dat Amerika’s bondgenoten haar beperken in het voorop stellen van militaire oplossingen voor in wezen politieke en sociale conflicten.

Hieronder het AIV advies. 

‘Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een samenhangende aanpak’ – Samenvatting Advies AIV van maart 2009

Conclusies en aanbevelingen (waarin m.i. belangrijke passages zijn ‘gevet’)

1.   Bescheidenheid en nuchterheid moeten boventoon voeren

Dit advies gaat onder meer over meer samenwerking tussen alle betrokkenen en de samenhang tussen alle activiteiten bij complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten tijdens de gehele conflictcyclus. Dergelijke operaties omvatten politieke, civiele en militaire activiteiten en beogen (in overeenstemming met het internationale (humanitaire) recht) bij te dragen aan het voorkomen, het beheersen en oplossen van conflicten om in internationaal verband vastgestelde politieke doelen te bereiken. 

Voorbeelden van landen waarin thans complexe crisisbeheersingsoperaties plaatsvinden zijn Afghanistan, Irak, de DRC en Soedan (Darfur). Deze operaties zijn onder meer complex omdat de verschillende fases van het conflict niet duidelijk zijn afgebakend en de veiligheidssituatie van het ene moment op het andere drastisch kan veranderen.

Bovendien spelen crisisbeheersingsoperaties zich over het algemeen af in fragiele staten waarin de centrale regering niet of nog maar nauwelijks functioneert. De AIV onderkent dat een basisniveau van veiligheid essentieel is voor de ontwikkeling van een staat, waaronder ook minimale voorzieningen op sociaal-economisch gebied en op het gebied van mensenrechten. De nadruk moet in eerste instantie liggen op veiligheid en stabiliteit en de opbouw van lokale instituties op het gebied van de rechtsstaat, en niet op democratie en verkiezingen. Wil een crisisbeheersingsoperatie op langere termijn succesvol zijn, dan zal zo snel als mogelijk ook een aanvang moeten worden gemaakt met (weder)opbouw en duurzame ontwikkeling.              

Het inzicht dat dergelijke complexe operaties de gelijktijdige betrokkenheid vergen van een groot aantal expertises op het gebied van onder meer diplomatie, staatsvorming, rule of law, ontwikkeling en veiligheid, dateert al van het begin van de jaren negentig. Paradoxaal genoeg, draagt het toenemende aantal actoren ook weer bij aan de complexiteit van deze operaties.

De noodzaak van ‘meer samenwerking en samenhang’ als antwoord op de weerbarstige praktijk van crisisbeheersingsoperaties wordt al sinds de jaren negentig onder de aandacht gebracht van de internationale gemeenschap, bijvoorbeeld in VN-documenten en wetenschappelijke literatuur. Talloos zijn de gezamenlijke verklaringen waarin wordt aangedrongen op ‘meer samenwerking en samenhang’. Het recept werd soms ook wel in de praktijk gebracht, bijvoorbeeld in Bosnië. Maar vooral door de ervaringen in Afghanistan en Irak met crisisbeheersingsoperaties waarbij (weder)opbouw een belangrijke rol speelt, wordt ‘meer samenwerking en samenhang’ als urgenter ervaren en worden nieuwe begrippen zoals de 3D-benadering aantrekkelijk. Toch constateert de AIV op basis van praktijkervaringen en literatuurstudie dat de roep om meer samenwerking tussen de diverse betrokkenen vaak vergeefs is

Dit advies gaat onder meer in op de vraag hoe het komt dat met dat algemeen gedeeld inzicht in de loop der jaren zo weinig is gedaan. Met het verkregen inzicht worden aanknopingspunten voor verbetering zichtbaar.

Complexe crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten zijn vooral zo moeilijk vanwege de ingewikkelde dilemma’s die daarbij een rol spelen. Het kenmerk van dilemma’s is, dat keuzes tussen soms onverenigbare doelstellingen moeten worden gemaakt en dat aan dergelijke keuzes altijd onaangename gevolgen verbonden zijn. Het centrale dilemma in dit rapport betreft het onderscheid tussen de veelal hoge ambities bij crisisbeheersingsoperaties en anderzijds de praktijkervaringen, die juist tot terughoudendheid nopen. De wereld is niet maakbaar, voorbeelden daarvan zijn zelfs te zien in ons eigen, zeer ontwikkelde land. De gedachte dat een buitenlandse interventiemacht elders in minder ontwikkelde landen de maatschappij wel naar zijn beeld zou kunnen vormen, is een nog grotere illusie.

 Bij de operatie in Afghanistan valt op dat de lead nations die een bijdrage aan ISAF leveren, ieder hun eigen nationale invulling geven aan de crisisbeheersingsoperatie. Dit is onder meer zichtbaar in de Provincial Reconstruction Teams. Vanuit het presidentiële kantoor in Kabul levert dit welhaast een caleidoscopisch beeld op van de gezamenlijke internationale inspanning. Op papier is er wel een hoge graad van samenwerking binnen ISAF in de vorm van Unity of Command, maar in de praktijk wordt veel speelruimte geschapen om daarbinnen eigen keuzes te maken. Dit is kenmerkend voor vrijwel elke internationale interventie. ‘De internationale gemeenschap’ moet dan ook vooral de hand in eigen boezem steken. In Afghanistan slaagt zij er nauwelijks in een samenhangende aanpak tot stand te brengen. Internationale organisaties als de VN, de NAVO en de EU werken zowel intern als onderling niet goed samen.

De ontwikkeling in een land moet vooral van de bevolking zelf komen. De internationale gemeenschap kan ten hoogste een helpende hand reiken. Samenlevingen laten zich niet bouwen, zij bouwen zichzelf. 

In dit advies is uiteengezet dat ook dat problematisch kan zijn. Want wat als de lokale bewoners of instituties onmachtig of onwillig zijn om de noodzakelijk geachte hervormingen ter hand te nemen? Moet dan toch worden ingegrepen? Maar dat staat weer haaks op de gedachte van local ownership. Dit dilemma kan leiden tot grote frustraties, zoals blijkt uit de opmerking van de Secretaris-Generaal van de NAVO die publiekelijk verklaarde, dat in Afghanistan niet de opstandelingen het probleem zijn, maar het gebrek aan goed bestuur. De AIV merkt op dat ook vrouwen, die vaak louter als slachtoffer worden beschouwd, een positieve bijdrage kunnen leveren aan de opbouw van goed bestuur. Vrouwelijk leiderschap in lokale gemeenschappen speelt zich echter vaak achter de schermen af. Het is van belang dat in de praktijk ook met deze vrouwelijke sleutelfiguren wordt gewerkt en dat in de interventiemacht voldoende vrouwen zijn om deze contacten te leggen.

In dit advies wordt vervolgens beklemtoond dat er een spanning bestaat tussen enerzijds de erkenning van de complexiteit van problemen en de daaruit voortkomende noodzaak van een veelomvattende en samenhangende benadering en de inzet van vele actoren en anderzijds de even duidelijke conclusie dat de problemen, zo er al een oplossing is, veel tijd en inspanning vergen en succes dus twijfelachtig en pas op termijn te verwachten is. 

Dit leidt tot een pleidooi niet teveel te verwachten (ten aanzien van succes en tijdsduur) alsmede tot een pleidooi de doelstellingen niet te hoog te stellen. Dat zijn twee verschillende zaken waarvoor in dit advies ook verschillende begrippen worden gebruikt: het woord bescheidenheid wordt gebruikt als tegenhanger van ambitieus in relatie tot doelstellingen en het woord nuchterheid wordt gebruikt in relatie tot de kans van slagen.

De hoofdlijn van dit rapport is dat bescheidenheid en nuchterheid samen de boventoon moeten voeren over, op zichzelf lovenswaardige, maar weinig realistische ambities zoals een snelle democratisering van de fragiele staat. 

Daarmee geeft de AIV zijn antwoord op het bovengenoemde centrale dilemma tussen enerzijds hoogstaande ambities en anderzijds tot bescheidenheid nopende ervaringen. De AIV beseft dat de keerzijde van deze keuze is dat het voor de regering in de besluitvormingsfase moeilijker wordt een parlementair en maatschappelijk draagvlak voor nieuwe missies te krijgen. Maar volgens de AIV weegt het belang van een realistisch beeld, dat teleurstellingen in een latere fase moet voorkomen, op tegen dit nadeel dat door grotere communicatieve en politieke inspanningen zal moeten worden weggenomen.

In zijn algemeenheid constateert de AIV naar aanleiding van de vraag hoe een geïntegreerde aanpak idealiter in de praktijk vormgegeven zou moeten worden, dat er eerst en vooral haalbare politieke doelen moeten worden geformuleerd die rekening houden met de specifieke omstandigheden in het inzetgebied. 

De aanpak moet niet uitgaan van een groot, vaag plan (grand design), maar gericht zijn op concrete, hanteerbare (tussen)doelen en een inzicht geven in de rollen van de diverse partners. De (tussen)doelen zullen waar mogelijk moeten worden vastgesteld in overleg met lokale actoren. Vanzelfsprekend zullen de middelen in de vorm van onder andere ‘politiek kapitaal’, budgetten, civiele experts en militaire eenheden daarbij moeten aansluiten.

Daarbij bestaan geen algemeen toepasbare blauwdrukken. Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten hebben dan ook meer weg van een kunst dan van wetenschap.1 In de praktijk zal bij de uitvoering steeds moeten worden gezocht naar specifieke oplossingen voor concreet ondervonden problemen en dilemma’s. Het criterium daarbij moet niet zijn wat de ideale oplossing is, maar wat praktisch haalbaar is.

Uit deze constateringen volgt een aantal concrete aanbevelingen aan de Nederlandse regering hoe de praktijk van crisisbeheersingsoperaties kan worden verbeterd. Voor de leesbaarheid volgen de aanbevelingen zoveel mogelijk de volgorde van het advies.

2.   Mogelijkheden voor verbetering

 Regeringsvraag 2         Op basis van het antwoord op die centrale vraag wordt de adviesraad verzocht een antwoord te geven op de vraag hoe een geïntegreerde aanpak idealiter in de praktijk vormgegeven zou moeten worden.

 

Samenhang tussen politieke doelen, de aanpak en de middelen is vereist

In internationaal verband moet Nederland niet zonder meer instemmen met hoogdravende politieke doelen als de voorgenomen aanpak en de beschikbare middelen, gegeven de specifieke omstandigheden in het inzetgebied, daar niet mee stroken

Nederland kan met het stellen van voorwaarden voor deelneming aan crisisbeheersingsoperaties, invloed uitoefenen op het internationale beleid. Als Nederland aan een crisisbeheersingsoperatie deelneemt, moet het voor zichzelf vaststellen wat realistische (tussen)doelen zijn. Naarmate een crisisbeheersingsoperatie complexer en moeilijker is, moeten de doelstellingen navenant lager worden gesteld, of de aanpak en de bijbehorende middelen moeten worden versterkt. Doelstellingen bijstellen tijdens lopende operaties is politiek lastig. Toch kan dit nodig zijn om een redelijke kans op succes te behouden. Tussen enerzijds ‘een goed functionerende rechtsorde en volledige naleving van de mensenrechten’ als ambitieus politiek doel en anderzijds ‘het handhaven van de status quo’ liggen doorgaans veel tussendoelen.

Een insurgency kent veelal alleen een politieke oplossing

Wanneer een interventiemacht betrokken raakt bij een insurgency zoals in Afghanistan, geldt dat de tegenstander in de meeste gevallen militair niet kan worden verslagen. 

Dit beklemtoont het belang van een diplomatieke aanpak, waarbij de betreffende regio rondom het desbetreffende land nadrukkelijk moet worden betrokken. In het voorbeeld Afghanistan gaat het om de betrokkenheid van Rusland, China, India, Iran en natuurlijk Pakistan. Overleg met tegenstanders maakt deel uit van een diplomatieke aanpak en is allereerst een zaak van het land waar de crisisbeheersingsoperatie plaats vindt. Hierbij moet wel een uitzondering worden gemaakt voor die strijdende elementen die uit zijn op vernietiging van de westerse wereld. Met deze groeperingen zal geen dialoog mogelijk zijn.

Local ownership is doorslaggevend maar niet maakbaar

Voor elke duurzame ontwikkeling is local ownership nodig. De interventiemacht kan hooguit als katalysator voor ontwikkeling optreden. Daarbij moet prioriteit worden gegeven aan het opbouwen van lokale instituties. In de praktijk kunnen echter problemen ontstaan als de lokale krachten niet in staat of niet bereid zijn om (duurzame) ontwikkeling op gang te brengen of als deze zich niet kunnen vereenzelvigen met de internationale interventie en daarvan juist afstand nemen. In het meest extreme geval kan dit zelfs in gewapend verzet uitmonden. Voor alles geldt ook hier, dat elke situatie uniek is, maar bij elke interventie moet hiermee ten minste rekening worden gehouden.

Internationaal is duidelijke leiding nodig

Naarmate een crisisbeheersingsoperatie complexer is, zal de noodzaak van meer samenwerking en samenhang in de vorm van een duidelijke aansturing groter zijn

Bij missies in fragiele staten is een duidelijke, herkenbare civiele coördinerende rol van de VN of, bij EU-missies, van de EU cruciaal. Nederland moet hierop bij crisisbeheersingsoperaties voortdurend aandringen. De civiele autoriteiten moeten gezag en vergaande bevoegdheden hebben, zowel in hun contacten met de lokale autoriteiten als met de verschillende deelnemers aan de crisisbeheersingsoperatie. In de praktijk zal echter een sterke rol zoals Paddy Ashdown in Bosnië vervulde, lang niet altijd haalbaar zijn, al was het maar omdat het legitieme gezag in het desbetreffende land zich daartegen verzet. De Special Representative van de Secretaris-Generaal van de VN of van de EU en de commandant van de internationale troepenmacht zullen in ieder geval met één mond moeten spreken. Lokale machthebbers mogen niet in de gelegenheid zijn om de deelnemers aan de interventiemacht tegen elkaar uit te spelen.

ISAF is een samenwerkingsverband van ruim veertig landen waarbij de lead-nations binnen een gemeenschappelijk kader toch ieder hun eigen nationale invulling geven aan de missie. 

Dit heeft niet alleen te maken met uiteenlopende nationale belangen of de (on)wil om offers te brengen, maar ook met reële inhoudelijke onzekerheden over hoe de problemen en dilemma’s het beste te lijf kunnen worden gegaan. Landen maken daarbij hun eigen keuzes. Ook cultuurverschillen spelen een rol, tussen de lokale bevolking en de interventiemacht, maar ook tussen de verschillende deelnemers aan een interventiemacht onderling. Zo zijn de VS als grootste militaire macht ter wereld eerder geneigd voor een militaire oplossing te kiezen – in ieder geval tot voor kort – dan bijvoorbeeld Nederland dat traditioneel terughoudender met de inzet van militair geweld omgaat.

 

Samenwerking binnen en tussen de internationale organisaties moet voortdurend worden bevorderd

Als kleiner land is Nederland nog meer dan de grotere landen gebaat bij goed werkende internationale organisaties als de VN, de EU en de NAVO.2 De AIV adviseert in navolging van zijn eerdere adviezen wederom dat Nederland, in casu het ministerie van Buitenlandse Zaken, bevordert dat de samenwerking binnen en tussen de internationale organisaties een stevige impuls krijgt.3 Dit in de wetenschap dat meer samenwerking en samenhang noodzakelijk zijn bij complexe problemen die verbonden zijn aan crisisbeheersingsoperaties. Vanzelfsprekend kan dit onder omstandigheden ook een grotere inschikkelijkheid van Nederland vergen.

 

De internationale samenwerking kan op tal van punten worden verbeterd, bijvoorbeeld:

 

•     Sinds 2005 kent de VN de Peace Building Commission (PBC), die onder meer als taak heeft de VNVR te adviseren over de comprehensive approach. Nederland is lid van de PBC. Tot op heden richt de PBC zich echter niet op de grote, politiek gevoelige operaties als Afghanistan en Irak, als het gaat om de toepassing en verbetering van de comprehensive approach. De PBC zou hiermee een begin kunnen maken door bijvoorbeeld te inventariseren wat daarvoor in een gegeven situatie als Afghanistan nodig is en welke de ervaringen op dat terrein zijn. Nederland kan daartoe als lid van deze commissie een aanzet geven.

•     De EU kampt met een ingewikkelde bestuursstructuur die de interne samenwerking bemoeilijkt. Nederland moet binnen de EU dan ook blijven aandringen op nauwe en vroegtijdige samenwerking tussen de eerste en tweede pijler bij zowel civiele als militaire missies.

•     Ook zou Nederland er in EU-verband voor kunnen pleiten dat EU-ontwikkelingsgelden niet steeds vijf jaar van te voren worden vastgelegd, maar dat meer flexibiliteit in dit EU-budget wordt ingebouwd, zodat bij een opkomende crisis sneller geld beschikbaar kan worden gemaakt.

•     Op papier zijn de EU en de NAVO complementair aan elkaar. Waar de EU vooral sterk is op het gebied van soft power is de NAVO dat op het gebied van hard power. Maar in de praktijk stelt de samenwerking zeer teleur. 

      Dit komt onder meer door de Turkije-Cyprus kwestie. Het gebrek aan samenwerking tussen de EU en de NAVO is in toenemende mate onhoudbaar en is ook op geen enkele manier aan het bredere publiek uit te leggen. Hierin moet verandering komen. De EU zou een veel substantiëlere bijdrage aan crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten moeten leveren dan thans het geval is. Daardoor zou de huidige discussie binnen de NAVO of deze organisatie zich voortaan – noodgedwongen – ook op civiele activiteiten moet richten, vanzelf minder relevant worden.

3.   Versterking van de samenwerking en samenhang in het Nederlandse domein

Ook voor de Nederlandse werkwijze bestaan geen vaste sjablonen, in die zin dat er geen ideale vormgeving van de Nederlandse ‘geïntegreerde’ aanpak bestaat die ook in de dagelijkse (politieke) praktijk zou stand houden. Wel meent de AIV dat verbeteringen mogelijk zijn van de huidige Nederlandse werkwijze. ‘Meer samenwerking en samenhang’ moeten vooral ook in eigen huis beginnen.

Missie moet vanaf eerste begin uitgaan van meer samenwerking en samenhang; dit moet tot uiting komen in de Artikel 100-brief

Een belangrijke lesson identified van de missie in Afghanistan is voor Nederland, dat bij een missie vanaf het allereerste begin meer moet worden samengewerkt. 

Zodra Nederland een concreet verzoek ontvangt om aan een complexe missie mee te doen, moet al in de aanloop naar een besluit zo mogelijk overleg tussen alle betrokkenen plaatsvinden, dus ook met de betrokken ‘niet-3D’ ministeries, NGO’s en het bedrijfsleven. Daarbij moet ook aandacht uitgaan naar de samenhang tussen het politieke doel, de aanpak en de beschikbare middelen. Dit moet in feite de doctrine zijn.

Op het moment dat de regering haar eventuele positieve besluit in de vorm van een Artikel 100-brief naar de Kamer stuurt, moet hierin al een zo reëel en concreet mogelijk beeld van de (mogelijke) samenwerking en samenhang worden gepresenteerd. Vooral de civiele component moet (nog) duidelijker dan voorheen in de Artikel 100-brief worden verwoord. Het is niet afdoende te stellen dát een missie een wederopbouwoperatie wordt, ook de informatie over de civiele aspecten en militair-civiele samenwerking die men op het oog heeft zowel in het operatiegebied als in Den Haag behoeft aandacht. Dit stelt hoge eisen aan de coördinatiemechanismen tussen de departementen.

Overigens is voor een concrete bijdrage van Nederland aan een internationale crisisbeheersingsoperatie niet per definitie een bijdrage op zowel politiek als militair als ontwikkelingsgebied nodig. 

Zo zou Nederland bijvoorbeeld kunnen besluiten alleen een militaire bijdrage te sturen in de wetenschap dat andere landen de civiele opbouw voor hun rekening nemen, zoals de Nederlandse militaire bijdrage aan de EU-missie in Tsjaad. Ook het omgekeerde is denkbaar. Nederland kan ook besluiten civiele expertise te leveren aan lopende internationale crisisbeheersingsoperaties waaraan het niet militair deelneemt, bijvoorbeeld op het gebied van watermanagement, landbouw of good governance. Voorwaarde voor een goede en adequate bijdrage is wel dat Nederland ook in dat geval steeds over een totaalbeeld van de internationale ‘samenhangende aanpak’ beschikt en het er enige zekerheid bestaat dat de geleverde bijdrage daaraan bijdraagt.

Situational awareness

De intensieve samenwerking tussen alle Nederlandse actoren (ministeries, geïnteresseerde NGO’s, bedrijfsleven, etcetera) moet vanaf het allereerste begin, voordat de operatie aanvangt, plaatsvinden. 

Voor aanvang van een missie is zeer goede kennis van de lokale en regionale situatie nodig, neergelegd in de vorm van een civil assessment dat zo mogelijk als onderdeel of bijlage van de Artikel 100-brief naar de Kamer wordt gezonden. Die kennis is ook nodig om te voorkomen dat in die belangrijke fase onderwerpen over het hoofd worden gezien, die dan al goed geregeld moeten worden. Voorkomen moet ook worden dat deze beoordeling, zoals bij de missie in Afghanistan, pas na geruime tijd, achteraf naar de Kamer wordt gestuurd. De AIV realiseert zich terdege dat het opstellen van een civil assessment tijd kost. Maar zeker voor de negen fragiele staten waaraan Nederland prioriteit geeft, kan dit al (ten dele) worden voorbereid en kan de verkregen informatie worden gebruikt bij het formuleren van het ontwikkelingsbeleid.

 

Een goede kennis van de cultuur in een ander land in brede zin is een van de belangrijkste vereisten om succesvol te zijn in crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten. 

Dit is moeilijker dan het lijkt, het gaat verder dan het spreken van de taal of talen, of het kennen van sociale en religieuze gebruiken. Om echt resultaat te kunnen boeken en meer goed te doen dan kwaad, is het ook van belang de sociale machtsstructuren te kennen die de samenleving informeel ‘besturen’ evenals de intrinsieke motivatie van de tegenstander en de bevolking. Wat motiveert hen op individueel en sociaal niveau? In welke mate wordt het conflict veroorzaakt door religieuze, economische of ideologische motieven, of door andere?

Dit civil assessment moet een product zijn waaraan alle betrokkenen – voor zover de vertrouwelijkheid het toelaat – meewerken: ministeries, Militaire Inlichtingen en Veiligheidsdienst (MIVD), Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD), NGO’s, bedrijfsleven en internationale contacten, ook in het lokale domein. Ook moet, zo nodig, een beroep kunnen worden gedaan op kennisinstituten zoals universiteiten. Ook al gaat de vereiste kennis van lokale omstandigheden als gezegd verder dan het spreken van de taal, toch is er vooral grote behoefte aan mensen die de lokale taal of talen spreken en de cultuur kennen.

 

De AIV beseft daarbij dat het nooit mogelijk is vooraf 100 procent zekerheid te hebben over de lokale situatie, maar wel moeten bepaalde minimumeisen aan een dergelijk document worden gesteld. Zo zouden lacunes in en onzekerheden bij het civil assessment duidelijk moeten worden benoemd (natuurlijk zijn hier grenzen aan, men kan geen lacune beschrijven als men niet weet dat die er is). In het inzetgebied zullen de leemtes in de informatie verder moeten worden opgevuld en moet het assessment voortdurend worden geactualiseerd.

Er moet dus enerzijds voldaan zijn aan de noodzaak van kennis en planning vooraf. Maar anderzijds moet er ook het vermogen zijn om goed om te gaan met de onvermijdelijke onzekerheden en de flexibiliteit die in elke operatie moet worden ‘ingebouwd’ om tijdens het proces aanpassingen aan te brengen.

Nederland moet internationaal eisen stellen (‘bezint eer ge begint’)

Er kan maar één keer ja worden gezegd tegen een internationaal verzoek om aan een crisisbeheersingsoperaties deel te nemen. 

Het Toetsingskader is hierbij uiteraard een belangrijke leidraad. In dat afwegingsproces zou Nederland ook moeten bezien of recht wordt gedaan aan de samenhangende aanpak die Nederland voorstaat. Het verzoek aan Nederland om deel te nemen aan een missie is ook het moment om internationaal toezeggingen binnen te halen die nodig worden geacht voor een goede uitvoering van de missie door Nederland. Heldere afspraken zijn nodig op gebieden als inlichtingenuitwisseling, civiele en militaire sleutelposten, command and control en zeker ook aflossing. In de praktijk zal er vaak een spanning bestaan tussen de toezeggingen die Nederland wenst en de noodzaak tot samenwerking. Dat vereist ook de bereidheid om zo nodig concessies te doen als de internationale samenwerking daarmee is gediend. Een ‘stevige’ opstelling van Nederland in dit verband is echter gewenst, vooral als concessies worden gedaan.

Overigens kan wel op verschillende momenten worden besloten niet langer deel te nemen aan een missie, al dan niet van te voren aangekondigd, na onderhandelingen of unilateraal. Ook dan kan worden onderhandeld over toezeggingen, maar de positie is dan minder sterk dan bij aanvang van een operatie als de interventieorganisatie nog moet worden vormgegeven.

Verdere professionalisering van de structuur nodig

Onmiskenbaar zijn de afgelopen jaren al de nodige stappen gezet in de richting van meer en betere ‘Haagse coördinatie’ van crisisbeheersingsoperaties. Toch zijn verdere verbeteringen op dit gebied noodzakelijk, zoals een verdere professionalisering van de nationale coördinatie in Den Haag. Hiervoor werd al geadviseerd om de Artikel 100-brief ‘civieler’ te maken. De structuur moet dit bevorderen.

De AIV adviseert de regering de aandacht in eerste instantie te richten op maatregelen die op korte termijn genomen kunnen worden waaronder een verdere versterking van de structuur. De AIV stelt zich terughoudend op als het gaat om het doen van concrete aanbevelingen om de structuur aan te passen in het besef dat samenwerken vooral ook een mentale kwestie is. De AIV is echter wel van mening dat de samenwerking tussen de departementen moet worden verbeterd.

Tussen Buitenlandse Zaken en Defensie wordt overigens wel goed samengewerkt in de SMO waar ook het ministerie van Algemene Zaken aan deel neemt, maar in deze stuurgroep zijn geen andere departementen vertegenwoordigd. Dit is wel het geval in de SWV (BZ, DEF, JUS, BZK, FIN, EZ), die ‘op papier’ de beleidsmatige aspecten van crisisbeheersingsoperaties bespreekt, maar in de praktijk daar maar beperkt invulling aan geeft. Het feit dat Algemene Zaken niet in deze stuurgroep is vertegenwoordigd, is veelbetekenend. Het is vooral de SMO met daarin ook de hoogste ambtenaren, die in de praktijk de lijnen uitzet. Maar de SMO is een op militaire aspecten toegespitste stuurgroep, die zich vooral met de operationele koers bezig houdt. De SVW zou zich meer en vooral bezig moeten houden met de vraag hoe een crisisbeheersingsoperatie op langere termijn tot een duurzame ontwikkeling leidt. Om die vraag goed te kunnen beantwoorden moeten ook andere departementen metterdaad bij de samenwerking worden betrokken.

Er zijn verschillende mogelijkheden om te komen tot een structuur met duidelijk  omschreven bevoegdheden, waarin alle spelers vertegenwoordigd zijn. De SMO kan bijvoorbeeld maandelijks een strategisch overleg voeren met de andere departementen (dit zou dan in feite het einde van de SVW betekenen). Ook kan de SVW meer bevoegdheden krijgen en bijvoorbeeld maandelijks bijeen komen om naast het algemeen strategische beleid ook alle lopende complexe crisisbeheersingsoperaties en SSR missies op hoofdlijnen te bespreken aan de hand van rapportages van de SMO en de stuurgroep Politie/Rule of Law. Dan zal wel voorkomen moeten worden dat er meer bureaucratie ontstaat. Aan de SVW zou dan een vertegenwoordiger van Algemene Zaken moeten worden toegevoegd. De SVW zou dan een volwaardige stuurgroep ‘samenhangende aanpak’ kunnen worden.

De SVW zou vooral ook aandacht moeten geven aan de fragiele staten waar Nederland zich met prioriteit op richt, mede met het oog op een mogelijke toekomstige inzet in het kader van een crisisbeheersingsoperatie. De Meerjarige Strategische Plannen (MJSP’s), die tot stand komen met belangrijke inbreng van de ambassades, zouden hierbij als uitgangspunt moeten dienen. Centraal moet daarbij de vraag staan: Wat willen we bereiken en welke middelen zijn daarvoor nodig? De politieke ambities moeten ook financieel worden vertaald. Goed uitgewerkte landenstrategieën zijn in dat verband onontbeerlijk om betere keuzes te kunnen maken gegeven de altijd beperkte financiële middelen.

Sterkere betrokkenheid Algemene Zaken gewenst

Onder eerbiediging van de individuele ministeriële verantwoordelijkheid bepleit de AIV de coördinerende en bemiddelende rol van de minister-president bij belangrijke en/of spoedeisende aangelegenheden beter te benutten. Zo was het zeer ongewenst dat begin 2009 door uitspraken van drie ministers politieke onduidelijkheid ontstond over de mogelijke militaire bijdrage aan ISAF na 2010. Door een sterke betrokkenheid van Algemene Zaken bij het interdepartementaal overleg over voorbereiding en uitvoering van crisisbeheersingsoperaties, kan de minister-president, wanneer dit vanwege politieke urgentie of anderszins gewenst is, zich in het overleg voordoende knopen snel doorhakken. Daarvoor is het wellicht nodig de ambtelijke ondersteuning van Algemene Zaken op dit punt te versterken. Deze beperkt zich nu tot één raadadviseur die crisisoperaties ‘erbij doet’. Zeker bij politiek-strategisch belangrijke en grootschalige missies als in Afghanistan is het voorstelbaar dat de raadadviseur, eventueel tijdelijk, extra ondersteuning krijgt.

Het overleg tussen de minister-president (MP), de twee vice MP’s, en de drie meest betrokken ministers is bij uitstek geschikt om invulling te geven aan de grotere rol van Algemene Zaken en daarmee de MP. Vooral bij crisisbeheersingsoperaties met grote politieke en maatschappelijke gevolgen moet dit overleg vaker plaatsvinden.

Cultuurverschillen horen erbij, maar men kan elkaar (nog) beter leren begrijpen

De AIV merkt verder op dat verschillende respondenten in de bij het opstellen van dit advies gevoerde gesprekken wezen op de cultuurverschillen tussen met name de (Haagse) medewerkers van Buitenlandse Zaken die zich met OS bezighouden en Defensiepersoneel. Deze verschillen zouden de samenwerking kunnen bemoeilijken. De AIV erkent dat dergelijke cultuurverschillen bestaan, maar ziet dit ook als een logisch en onvermijdelijk gevolg van de verschillen tussen de kerntaken die de onderscheiden ministeries uitvoeren en die elk ook een eigen cultuur vergen. Die cultuurverschillen zullen daardoor nooit geheel verdwijnen en dat is ook niet gewenst.

Wel moet de kennis van elkaars werkterrein en het onderlinge begrip verbeteren, zeker als men bij complexe operaties moet samenwerken. Zo moeten in het operatiegebied korte termijn doelstellingen (militair) en lange termijn doelstellingen (ontwikkelingssamenwerking) op elkaar worden afgestemd. Vanaf het begin moet worden nagedacht over de koppeling tussen civiele- en militair operationele planning. Cultuurverschillen tussen de departementen mogen samenwerking nooit in de weg staan. Dit zou kunnen worden verbeterd door bijvoorbeeld meer personeel uit te wisselen en ook te oefenen onder ‘integrale omstandigheden’. Zo leert men elkaar kennen en elkaars kennis en vaardigheden beter waarderen…

(Vervolg zie de Samenvatting)

 

‘Afghanistan’ op deze blogsite

‘Iran’ op deze blogsite

Nederland laat zich meeslepen in onnodige en niet te winnen wereldstrijd tegen ‘islamofascisme’

 

 

 

 

 


 

Advertenties

3 thoughts on “Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten – 'bezint eer ge begint'

  1. De ontwikkeling in een land moet vooral van de bevolking zelf komen. De internationale gemeenschap kan ten hoogste een helpende hand reiken. Samenlevingen laten zich niet bouwen, zij bouwen zichzelf.
    Imo verwoordt deze zin de kern van de opbouwproblematiek.
    Daarbij komt de vraag hoe de mogelijkheden liggen een land op te bouwen dat in feite een burgeroorlog kent. Temeer daar in het rapport staat:bescheidenheid (…) over, op zichzelf lovenswaardige, maar weinig realistische ambities zoals een snelle democratisering
    omdatwanneer een interventiemacht betrokken raakt bij een insurgency zoals in Afghanistan, geldt dat de tegenstander in de meeste gevallen militair niet kan worden verslagen.

  2. =Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten hebben dan ook meer weg van een kunst dan van wetenschap=
    Toch nog een postief aspect van het bezuinigen op kunst.

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s